دانیال امینی / در چنین شرایطی، ابرپروژه‌ها می‌توانند به یکی از مهم‌ترین آزمون‌های حکمرانی اقتصادی تبدیل شوند. پروژه‌های بزرگ لزوماً پروژه‌های بدی نیستند و بسیاری از زیرساخت‌های اساسی کشور بدون سرمایه‌گذاری‌های بزرگ قابل ایجاد نیستند؛ اما مشکل زمانی آغاز می‌شود که «بزرگی» به معیار اصلی اولویت تبدیل شود و ضرورت، بازده اقتصادی، نیاز اجتماعی و هزینه فرصت در حاشیه قرار بگیرد.در اقتصاد ایران که همزمان با محدودیت منابع ارزی، دشواری تأمین مالی، تحریم، کسری بودجه، ناترازی انرژی و نیاز گسترده به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های موجود روبه‌رو است، هر تصمیم سرمایه‌گذاری باید با حساسیت بیشتری بررسی شود. اجرای همزمان ده‌ها پروژه بزرگ، حتی اگر هر یک به‌تنهایی توجیه‌پذیر به نظر برسند، می‌تواند منابع مالی و مدیریتی کشور را پراکنده کند.مشکل فقط پول نیست. یک پروژه بزرگ به مدیر، مهندس، نیروی متخصص، ماشین‌آلات، مواد اولیه، منابع ارزی، ظرفیت بانکی و شبکه‌ای از پیمانکاران نیاز دارد. بنابراین وقتی چندین پروژه بزرگ به شکل همزمان فعال می‌شوند، تنها منابع مالی تقسیم نمی‌شوند؛ ظرفیت مدیریتی و کارشناسی کشور نیز میان آنها توزیع می‌شود.این همان هزینه‌ای است که معمولاً در گزارش‌های رسمی کمتر دیده می‌شود؛ هزینه‌ای که می‌توان آن را «هزینه فرصت مدیریت» نامید. ممکن است پروژه‌ای روی کاغذ چند میلیارد دلار سرمایه‌گذاری داشته باشد، اما در عمل بخشی از بهترین مدیران، کارشناسان، منابع بانکی و ظرفیت اجرایی کشور را برای سال‌ها به خود اختصاص دهد، بدون اینکه خروجی آن متناسب با این مصرف منابع باشد.
پروژه‌های بزرگ؛ وقتی عدد قرارداد جای اولویت را می‌گیرد
یکی از آسیب‌های جدی در نظام تصمیم‌گیری اقتصادی، تبدیل شدن حجم سرمایه‌گذاری به نشانه اهمیت پروژه است. گاهی پروژه‌ای که ارزش قرارداد آن دو میلیارد دلار است، صرفاً به دلیل همین عدد در ذهن تصمیم‌گیران بزرگ‌تر و مهم‌تر از پروژه‌ای با سرمایه‌گذاری یک‌ونیم میلیارد دلاری تلقی می‌شود؛ در حالی که ممکن است پروژه دوم اثر بسیار بیشتری بر اشتغال، تولید، صادرات، کاهش هزینه‌های خانوار یا رفع یک گلوگاه اساسی اقتصاد داشته باشد.این نگاه، مفهوم «اولویت» را از محتوا خالی می‌کند. اولویت به معنای گران‌ترین پروژه نیست؛ به معنای پروژه‌ای است که در شرایط موجود، بیشترین مسئله را با کمترین هزینه و در کوتاه‌ترین زمان ممکن حل می‌کند.فرض کنیم یک کشور با کمبود آب، ناترازی برق، فرسودگی شبکه حمل‌ونقل، ضعف زیرساخت‌های درمانی و کمبود منابع مالی تولید مواجه است. در چنین شرایطی، اگر بخش بزرگی از منابع به پروژه‌هایی اختصاص یابد که بازده اقتصادی یا اجتماعی آنها سال‌ها بعد ظاهر می‌شود، ممکن است نیازهای فوری جامعه بدون پاسخ باقی بماند.این موضوع در پروژه‌های عمرانی اهمیت بیشتری دارد. پروژه‌ای که سال‌ها در مرحله مطالعات، تأمین مالی، مناقصه و اجرا باقی بماند، عملاً سرمایه کشور را برای مدت طولانی قفل می‌کند. در شرایط تورمی نیز طولانی شدن زمان اجرای پروژه می‌تواند هزینه نهایی را افزایش دهد و توجیه اولیه اقتصادی آن را تغییر دهد.از سوی دیگر، پروژه‌های نیمه‌تمام خود به یک مسئله تبدیل می‌شوند. دولت جدید با مجموعه‌ای از طرح‌های آغازشده از دولت‌های قبلی مواجه می‌شود و معمولاً در برابر یک انتخاب دشوار قرار می‌گیرد: ادامه پروژه یا پذیرش هزینه سیاسی و اجتماعی توقف آن. نتیجه در بسیاری از موارد، ادامه پروژه‌هایی است که شاید در شرایط امروز دیگر همان اولویت روز نخست را نداشته باشند.به این ترتیب، پروژه‌ها می‌توانند از «ابزار توسعه» به «تعهد بلندمدت» تبدیل شوند. بودجه‌های سالانه، تسهیلات بانکی، منابع صندوق‌ها و ظرفیت ارزی برای تکمیل طرح‌هایی مصرف می‌شود که در برخی موارد، نیازمند بازنگری جدی در اصل، مقیاس یا زمان‌بندی اجرا هستند.این چرخه با تغییر دولت‌ها نیز لزوماً متوقف نمی‌شود. دولت جدید مجموعه‌ای از پروژه‌های قبلی را تحویل می‌گیرد، پروژه‌های تازه‌ای تعریف می‌کند و برای هر کدام به دنبال منابع مالی می‌گردد. به مرور، سبدی از پروژه‌ها شکل می‌گیرد که بخش قابل توجهی از توان اجرایی دولت را درگیر می‌کند.در این میان، تأمین مالی خارجی یا استفاده از خطوط اعتباری نیز نباید به خودی خود نشانه موفقیت یک پروژه تلقی شود. دریافت منابع خارجی زمانی ارزشمند است که سرمایه جذب‌شده به فعالیتی اختصاص یابد که توان ایجاد درآمد، افزایش بهره‌وری، کاهش هزینه یا توسعه ظرفیت اقتصادی کشور را داشته باشد. اگر منابع خارجی برای پروژه‌ای کم‌اولویت مصرف شود، تعهد مالی آن در سال‌های آینده باقی خواهد ماند، در حالی که منفعت مورد انتظار ممکن است تحقق پیدا نکند. کشور به پروژه بیشتر نیاز ندارد؛ به اولویت‌بندی دقیق‌تر نیاز داردمسئله اصلی امروز اقتصاد ایران را نمی‌توان صرفاً کمبود پروژه دانست. کشور در بسیاری از حوزه‌ها با انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام و ایده‌های سرمایه‌گذاری مواجه است. آنچه کمیاب‌تر است، منابع کافی برای اجرای همه این پروژه‌ها و مهم‌تر از آن، ظرفیت مدیریتی برای هدایت همزمان آنهاست.در چنین شرایطی، سیاست‌گذار باید به جای پرسش «چگونه برای پروژه منابع پیدا کنیم؟» ابتدا بپرسد «آیا این پروژه واقعاً باید اجرا شود؟» این تغییر ساده در نوع پرسش، می‌تواند مسیر تصمیم‌گیری را تغییر دهد.هر پروژه باید پیش از ورود به مرحله اجرا از چند زاویه ارزیابی شود: چه نیازی از مردم را پاسخ می‌دهد؟ چه تعداد شغل پایدار ایجاد می‌کند؟ چه میزان درآمد یا صرفه‌جویی ارزی دارد؟ اثر آن بر بهره‌وری چیست؟ چه مدت زمان برای بهره‌برداری نیاز دارد؟ هزینه نگهداری آن پس از افتتاح چقدر خواهد بود؟ آیا زیرساخت‌های مکمل آن وجود دارد؟ و در نهایت، اگر این پروژه اجرا نشود، چه زیانی به کشور وارد خواهد شد؟پرسش آخر اهمیت ویژه‌ای دارد. گاهی در ارزیابی یک پروژه فقط منافع اجرای آن محاسبه می‌شود، اما هزینه فرصت اجرا نکردن پروژه‌های دیگر نادیده گرفته می‌شود. اگر یک میلیارد دلار در پروژه‌ای با بازده پایین قفل شود، دیگر نمی‌توان همان منابع را برای نوسازی شبکه برق، توسعه حمل‌ونقل، تقویت زیرساخت‌های تولید یا پروژه‌های دارای بازده سریع‌تر استفاده کرد.به همین دلیل، اولویت‌بندی باید از «حجم سرمایه‌گذاری» به «میزان اثرگذاری» منتقل شود. پروژه‌ای که با ۵۰۰ میلیون دلار بتواند یک گلوگاه حیاتی اقتصاد را برطرف کند، ممکن است از پروژه‌ای چند میلیارد دلاری که سال‌ها زمان می‌برد و بازده نامشخصی دارد، اهمیت بیشتری داشته باشد.همچنین لازم است نظام ارزیابی پروژه‌ها پس از تصویب نیز ادامه پیدا کند. بسیاری از طرح‌ها در زمان آغاز، با مجموعه‌ای از فرضیات اقتصادی طراحی می‌شوند، اما شرایط کشور تغییر می‌کند. نرخ ارز، قیمت مواد اولیه، هزینه تأمین مالی، تقاضای بازار و حتی فناوری مورد استفاده ممکن است تغییر کند. بنابراین نباید صرفاً به دلیل اینکه میلیاردها تومان یا دلار برای یک پروژه هزینه شده، ادامه آن را قطعی دانست.گاهی شجاعت مدیریتی در آغاز یک پروژه نیست؛ در متوقف کردن پروژه‌ای است که دیگر توجیه اقتصادی و اجتماعی ندارد.البته نباید هر پروژه بزرگ را غیرضروری تلقی کرد. کشور برای توسعه زیرساخت‌های انرژی، آب، حمل‌ونقل، ارتباطات و تولید به سرمایه‌گذاری‌های بزرگ نیاز دارد. مسئله، مخالفت با ابرپروژه نیست؛ مسئله جلوگیری از تبدیل ابرپروژه به هدف مستقل از نیاز واقعی کشور است.اگر پروژه‌ای واقعاً یک گلوگاه ملی را برطرف می‌کند، بهره‌وری را بالا می‌برد، درآمد پایدار ایجاد می‌کند و منافع آن برای مردم قابل اندازه‌گیری است، بزرگی آن به خودی خود ایراد نیست. اما اگر معیار انتخاب، صرفاً رقم قرارداد، جذابیت رسانه‌ای یا امکان دریافت منابع مالی باشد، خطر انحراف منابع افزایش پیدا می‌کند.اقتصاد ایران بیش از آنکه به فهرست بلندتری از پروژه‌ها نیاز داشته باشد، به فهرستی کوتاه‌تر اما دقیق‌تر از پروژه‌های ضروری نیاز دارد. منابع کشور محدود است و نمی‌توان با منابع محدود، اهداف نامحدود تعریف کرد.سؤال اصلی برای تصمیم‌گیران باید روشن باشد: «این پروژه چقدر بزرگ است؟» نباید مقدم بر این سؤال قرار گیرد که «این پروژه چقدر ضروری است؟» فاصله میان این دو پرسش، همان فاصله میان پروژه‌محوری و توسعه‌محوری است. توسعه زمانی اتفاق می‌افتد که سرمایه، مدیریت و توان کارشناسی کشور در جایی متمرکز شود که بیشترین مسئله واقعی مردم را حل کند؛ نه جایی که صرفاً بزرگ‌ترین رقم قرارداد را به خود اختصاص داده است.
نظرات کاربران